香港和內地一些城市在資源、人口、經濟社會發展等方面有著許多相似之處，香港面向低收入階層提供住房的公共住房建設和管理經驗值得我們充分學習借鑒。
中國香港土地資源稀缺，是世界上人口最稠密的地區之一，對住房的需求巨大，但香港通過建立私人開發商和政府部門共同發展的雙軌制的住房供應體系，成功地解決了不同階層住房供應的難題，使中國香港成為世界上公認的住房問題解決得比較好的典範地區。在中國香港694萬總人口中，49.6%的居民居住在公營的租住公屋和資助出售的居屋中(以下稱公屋)，50.4%的居民住在私人住房中。
香港公屋的發展歷程
香港公屋的發展及政府的介入要追溯到20世紀50年代，其住房政策的演變大致可分為三個階段：
第一階段：消除“房荒”階段。在第二次世界大戰結束之後，大批難民的湧入使得香港人口在短短幾年內從50萬劇增至200萬。1953年12月，一場大火將九龍半島石峽尾本屋區燒成一片廢墟，5.8萬人流落街頭，“房荒”可以說是困擾香港當時社會經濟的首要問題，這迫使香港政府開始介入住房市場。1953年，政府推出的公共房屋計劃主要是為救助和安置木屋區遭受火災的災民和最貧困階層的住房問題，為他們提供一些臨時性房屋或公共屋村(即廉租屋)。興建臨時性安置所、中轉房屋和公共屋村為無家可歸者和低收入者提供了基本的住房保障。
第二階段：住房條件改善階段。隨著戰後香港經濟的發展，政府財力的增強，1972年，港府推出了“十年建屋計劃”，這是政府積極從供給方面入手，全面改善港人住房品質的重大舉措。計劃的設計初衷是將住在貧民窟和木屋的居民遷移出來，讓他們搬進永久性獨立單元的公屋，更具體地說就是：(1)讓香港每個家庭都住上獨立的單元房；(2)每套住宅都應有完備的配套設施，如水、電、廚、廁；(3)人均的居住面積不少于3.25平方米。為該計劃的實施，港府于1973年成立“房屋委員會”，經過十年的努力，該計劃興建了22萬套公共住宅，以較低的價格出售或出租，致使約有100多萬人從中受益。這些由政府出資、承建商建造，並以優惠價格出租給符合扶持對象居民的公屋，對初步改善香港居住條件產生了不可低估的作用。
第三階段：推進“居者有其屋”階段。進入20世紀80年代，香港居民收入的增長帶動購房需求的高漲，1976年，港府推出了“居者有其屋計劃”，旨在幫助那些無支付能力在市場上購買私營樓宇，又不符合政府公屋扶持對象的中等和中等偏下收入居民購房置業。香港房屋委員會負責“居屋計劃”的選址、設計、開發和出售，居屋通常以成本價(低于市價的1/3或1/2)出售給中等偏下收入者。為此政府設立了“居者有其屋計劃”專項基金，同時，鼓勵私營開發商積極參與政府的居屋計劃。1987年，港府針對老齡人推出了“長者住屋計劃”，即年滿60歲的老年人可申請、輪候、遷置有舍監服務的居所。1988年，政府推出了“長遠房屋戰略”和自置居所貸款計劃，目的是為所有港人提供一套設備齊全的住房。政府除繼續修建公屋和居屋外，將政策扶持方式從供給方面轉向需求方面，即通過提供優惠貸款幫助居民購買私人興建的住房，逐步減輕政府提供公共住房的負擔。此外，對房屋委員會進行了改組，主席由政府委任的非官方人士擔任，從而有利吸引更多私人資本進入普通住宅市場。
經過政府多年的努力，香港已告別了昔日的房荒，但政府仍是住房租賃市場上的主導者，從增量上分析，政府興建的出租公屋占每年竣工住宅的35─50%左右；但從存量上分析，政府供給的出租房和補貼出售的住房所占比重略低于私營部門；就人口的分布來看，居住在公房和私房的人口各占一半，從而形成了公營與私營並存、相互補充，租與售平分秋色的市場格局。
香港公屋的具體操作方法
一是，公屋的財政支持。在公屋建設初期，香港政府迫切需要解決的是當時石硤尾寮屋區一場大火後大量災民的安身立命問題，因而採取優先資助徙置大廈用來安置災民和寮屋清拆居民的政策，對低收入人士的資助有限。由于徙置大廈所獲得的租金收入很少，所以早期的公屋建設一直由香港政府赤字運行。
直到1973年，新的香港房屋委員會(簡稱“房委會”)成立後，政府雖然繼續維持對公共租住房屋的巨額財政擔保承諾，但並不是直接對房委會提供資助，而是通過提供免費土地，以及由政府發展貸款基金提供貸款進行支持，發展貸款基金需在40年內分期償還。此時，政府與房委會之間的財務關系主要是借貸關系。從1989年開始，房委會進行改組，成為自負盈虧的財政獨立機構。政府與房委會達成財政安排計劃：政府把“居者有其屋計劃基金”與發展貸款基金作為改組後房委會的永久資本；政府同意于1988年和1993年期間向房委會注入資本100億港元；政府的永久資本以年息5%計息；居者有其屋計劃屋苑和公屋非住宅部分的土地價值作為政府對房委會非住宅樓宇的股本投資，政府與房委會平均分配房委會經營公屋及居者有其屋屋苑內的商業設施所獲得的淨營運盈余，作為對政府該項投資的回報。這一財政安排顯示出政府開始對公屋和公屋附屬商業設施採取不同的處理方法，政府的貸款人角色轉換為投資人角色。此時，盡管房委會成為自負盈虧的獨立機構，但政府仍履行對公屋的財政承擔。在2006－2007年度，公共房屋支出約158億元，占特區政府整體支出的6%。與之相對照的是內地在宏觀調控過程中提出的一項建議是將土地收入的5%用于廉租房建設。
除了政府資助以外，根據房屋條例，房委會還可以從公共房屋運作中取得收入，這部分收入包括房委會通過各項自置居所計劃出售房屋，這是其最重要的盈利來源。同時，還有出租公屋附屬商業樓宇是房委會穩定的收入來源。也就是說，在政府提供一定的資金支持之後，廉租房的租金收益也是其主要的資金來源。
二是，嚴格的監管體制。一項好的制度實行以後，更需要一套嚴格的監督體制。在香港，申請公屋如果弄虛作假很可能被刑事起訴。而為了進一步加強對公屋濫用方面的調查及執法工作，房屋署還成立了“打擊濫用公屋資源特遣隊”。
香港人多地少，住宅條件歷來不算寬敞。一般情況下，4口人只能申請到30多平米的一間公屋。7至8口人才可以享有60平方米以上的三室。而且這種狀況並非只是針對低收入階層的公屋。在私人房地產市場上100平方米以上的就算是豪宅了。在香港，申請租住公屋，申請人必須年滿18歲，且申請人與家庭成員不能擁有或與人共同擁有任何住宅樓宇。家庭每月總收入及目前的總資產淨值不得超過房委會規定的限額。以3人家庭為例，每月最高收入限額為12100港元，總資產淨值限額305000港元。超過這個標准將不能租公屋，可去購買商品房或租住私人房屋。
要解決低收入家庭的住房問題，首當其衝的便是要界定清楚哪些家庭屬于低收入住戶。香港政府明確規定，凡沒有能力購買住房，符合申請領取社會福利署綜合社會保障援助金(簡稱綜援金)，進入房委會公屋輪候名冊租住公屋的家庭，屬于低收入住戶。
低收入家庭在經過嚴格的申報和審查之後，可以在輪候名冊中排隊等候公屋租住。據統計，現在香港約有9萬個家庭正在排隊輪候，他們一般要輪候約2年，才可以申請到，而對于老年人來說，如果不挑單元，約9個月就可租到小單元公屋。公屋租賃實行審核制，若租戶收入改善到一定水平，就需遷出，空出的公屋用于安置其他低收入家庭。
發放綜援金是香港政府幫助低收入家庭的另一重要舉措。2005年12月香港政府統計資料顯示，低收入4口之家可申請到的最高租金津貼達3545元/月，而沒有收入的一個4口之家每月可獲8983元援助金。
就整體而言，香港低收入家庭的住房問題基本可以得到解決，香港政府援助的覆蓋面還是相對較大的。據統計，2005年，全港近700萬人口、230萬個家庭中的近6成獲得了政府資助，解決了住房問題，其中，公屋租戶占總數的30%，獲綜援金租金津貼支付房租的住戶占總數的7.5%，獲免息或低息貸款購買房屋的住戶占5%，另外，以低于市價購買資助性房屋業主(居屋/夾屋) 的住戶占15%。
香港于2004年4月成立了“打擊濫用公屋資源特遣隊”，2006年12月，從以人為本的角度改為“善用公屋資源分組”，編制93人，其中，有30人為調查員。主要工作範圍有執行入息及資產審查、重點調查懷疑濫用公屋資源個案、宣傳和教育工作。在執行入息及資產審查方面，涉及向不需要資助的居民減少房屋資助，對公屋住滿10年的兩年申報家庭收入一次，對不申報收入或家庭總收入超過有關資助收入限額的居民，須按規定付雙倍或一倍半的房租，正在繳付雙倍房租的公屋租戶，須每兩年申報家庭資產一次，不申報資產或家庭總資產超過限額的居民，實行搬出公屋，如這樣的家庭申請暫住公屋，不能超過12個月，但要繳付相當于市值房租或雙倍房租(以較高者收取)的暫准証費。對虛報資料進行檢控行動，法院根據事實情況判定。香港2007─2008年度，收取額外租金港幣2億2千萬元。在打擊濫用公屋資源方面，主要是對長期空置房屋、轉租、從事不法活動、作非住宅用途、虛報資料等幾種。在宣傳教育方面，利用各種手段和途徑開展善用公屋資源的意識。20世紀70年代香港出現的多個公屋建築混凝土牢固程度不足的質量問題和2000年的“短樁”事件支撐建築安全的樁被縮短，在時隔十多年後不但將犯罪人查辦，而且短樁事件還令房委會主席下台。
正是由于有這樣一套嚴密的組織管理體系，才有效保障各參與主體(政府與私營機構)權、責、利的分明；才有效避免了政府項目實施中，私營機構在設計、建設施工環節的偷工減料降低房屋質量，在出租出售對象與政府政策扶持目標不符，以及物業管理髒亂差等問題的發生。內地廉租房建設，缺少的正是這種嚴格的監督體制。簡言之，我們需要住宅市場化，以滿足人們日益增長的住房需求；我們更需要強化政府制度建設和住房保障的職能，以促進市場規範健康發展。
香港公屋制度對內地
建設廉租房的啟示
盡管中國政府一再強調大力發展經濟適用住房和建立廉租住房供應保障體系，但經過近幾年的實踐，政府所確立的“以經濟適用房為主的城市住房體系”的目標遠未實現，而且廉租房和經濟適用房也存在很多需要迫切解決的問題。因此，我們要借鑒香港住房保障建設的成功經驗，從我國國情出發，不斷完善我國內地的廉租房和經濟適用房政策。
首先，從立法角度提高住房保障供給的穩定性和長期性。政府要著眼于經濟適用住房建設的長遠規劃、長遠目標，科學制定5年、10年甚至更長期的發展規劃，並根據經濟、社會發展情況對住房規劃進行適時地調整，立足以人為本的科學發展觀。設立專門的負責機構對公共住房進行科學地規劃、建設和管理，加大社會各界對公共住房分配的參與和監督力度，建立科學合理的准入退出制度來保証住房保障的公平性。
其次，政府幹預市場的職能界定清晰。香港經濟高度市場化，但住宅有其特殊性，既是商品，更是人們生活的必需品，這使得香港政府積極幹預住宅市場，並在住宅市場上始終保持不可或缺的職能。這與我國住宅商品化市場化進程中，政府一方面沒有為中低收入者提供必要的廉租房和經濟適用房，另一方面卻最大程度上保留著壟斷行業住宅福利形成了鮮明對比。香港政府在住宅市場上的切入點，就是提供市場短缺的中小戶型 (45─50平方米)、中低價位住房，只滿足居民家庭基本的住房需求。且政府扶持的對象絕不是人人有份的“泛福利”，只提供給特定收入線以下，住房短缺的家庭，且有一套公開透明的收入和資產申報制度、輪候制度和退出機制，保障公屋分配的公開公正。而中國經濟適用房由于扶持對象不清，建築標准過高、戶型過大，分配管理環節上政府與企業職能界定不清，結果是讓富人占了窮人的便宜，經濟適用房成了投機炒作的對象。
最後，加大中央財政對保障型住房的支持力度，不斷開拓住房保障的籌資渠道。資金問題是各國提供公共房屋普遍面臨的一個難題。中國香港政府在公共財政上對公共房屋的大力支持是香港公共房屋成功運行必不可少的條件。內地要發展廉租房，各級政府必須完善公共財政職能，在資金和土地上給予大力支持，這是落實廉租房政策的根本保障。
其實，內地的住房保障體系早些年就已經開始在一些城市推行，但力度不大，成效不明顯。關鍵並不是模式問題，而在于各省市對問題的重視程度及推動力度。從廉租房“鼻祖”英國的廉租房制度演變過程看，從最初由政府興建廉租房到最後政府全部出售廉租房，改為現金補貼房租的形式，內地一些城市也已經借鑒英國的經驗採取現金補貼的方式來推動廉租房制度的建設。
因此，內地一些城市在廉租房的制度設計上，其實已走在香港的前面，關鍵在于如何在現有基礎上擴大廉租房的受益面，使更多低收入人群被納入住房保障體系。
諸如杭州將經濟適用房的購買人群限定為低收入人群，但這部分人群是否能買得起經濟適用房？接下來的問題是，如果將購買人群擴大至中低收入人群，則既定的60平方米經濟適用房面積，是否能滿足這部分人群的需要？
住房保障制度雖然是“千呼萬喚始出來”，但其最終能在多大程度上改善中低收入人群的住房條件，滿足其需求，關鍵仍在于，保障制度在多大程度上考慮了這部分人群對住房最切實的需要。
